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    中國農村網 > 第12期

    學習習近平總書記重要論述 推進現代農業經營體系建設

    2019-12-17 16:23:01       來源:農村經營管理-中國農村網    作者:農業農村部政策與改革司一級巡視員 冀名峰

      

      習近平總書記關于現代農業經營體系建設的論述十分豐富、深刻、全面,是總書記關于“三農”工作重要論述的重要組成部分,是做好現代農業經營體系建設工作的根本指南和基本遵循。本文就貫徹總書記重要論述、推進現代農業經營體系建設的若干問題談點認識。

      一、現代農業經營體系建設的目標導向和前提基礎

      (一)解決好地怎么種是構建現代農業經營體系的目標導向

      習近平總書記2013年11月28日在山東考察工作時強調,“以解決好地怎么種為導向,加快構建新型農業經營體系”(《摘編》第49頁)。因此“解決種好地怎么種”問題,這是新型農業經營體系建設的出發點,我們建設現代農業經營體系不能忘了這個“初衷”。

      回顧我國農業發展歷程,農村改革的主線就是圍繞怎么種好地展開的。1978年,安徽小崗村實行家庭承包責任制,是因為在集體經營模式下地沒有種好,群眾餓了肚子。其后,家庭承包責任制在全國范圍普遍確立,是因為這樣做極大地解放了農村生產力,而極大地解放和發展了農村生產力的重要標志就是“地種好了”,群眾吃飽了。在經營體系建設方面,20世紀90年代大力發展農業產業化經營,21世紀初大力發展農民合作社,以及最近一些年大力發展以農業生產托管為主的社會化服務,怎樣幫助農民群眾種好地是我們政策設計和工作推動的出發點和重要導向。

      從理論上看,總書記提出的“以解決好地怎么種為導向,加快構建新型農業經營體系”體現了生產力標準、體現了生產力決定生產關系和生產關系反作用于生產力這一馬克思主義基本原理,是運用馬克思主義基本原理解決中國具體問題的典范。深入貫徹習近平總書記重要論斷,就是要在新型農業經營體系建設中貫徹生產力標準這一原則。在推進實際工作中,各類農業新型經營主體和服務主體如何發展、發展到什么程度、以什么路徑發展,要以是否有利于種好地作為重要依據。比如,發展家庭農場,發展得快與慢,規模大與小,要看是不是有利于解決好地怎么種問題,不能人為壘大戶,要尊重市場在發展家庭農場中的決定性作用。

      (二)堅持農村基本經營制度是構建現代農業經營體系的基礎

      習近平總書記指出,農村基本經營制度是黨的農村政策的基石,堅持農村基本經營制度,有三方面要求:第一,堅持農村土地農民集體所有,這是堅持農村基本經營制度的“魂”。第二,堅持家庭經營基礎性地位,集中體現是農民家庭是集體土地承包經營的法定基礎。第三,堅持穩定土地承包關系,現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變(《堅持和完善農村基本經營制度》,《摘編》第50頁)。農村土地第二輪承包到期后再延長30年(2017年12月28日《走中國特色社會主義鄉村振興道路》,《摘編》第61頁)。這三條必須堅持,不能動搖。習近平總書記明確指出,“要以不變應萬變,以農村土地集體所有、家庭經營基礎性地位、現有土地承包關系的不變,來適應土地經營權流轉、農業經營方式多樣化,推動提高農業生產經營集約化、專業化、組織化、社會化”。

      不能隨便動農民的承包土地,這是總書記反復強調的。他說,“我多次強調,農村土地關系要保持穩定,農民的土地不要隨便動。農民失去土地,如果在城鎮待不住,就容易引發大問題。這在歷史上是有過深刻教訓的。這是大歷史,不是一時一刻可以看明白的。在這個問題上,我們要有足夠的歷史耐心。要尊重農民意愿和維護農民權益,把選擇權交給農民,由農民選擇而不是代替農民選擇,可以示范和引導,但不搞強迫命令、不刮風、不一刀切”(《在農村改革座談會上的講話》(2016年4月25日),《摘編》第59頁)。

      為了適應新形勢,進一步完善農村基本經營制度,習近平總書記提出了“三權分置”重要思想,他指出:“改革前,農村集體土地是所有權和經營權合一,土地集體所有、集體統一經營。搞家庭聯產承包制,把土地所有權和承包經營權分開,所有權歸集體,承包經營權歸農戶,這是我國農村改革的重大創新,現在,順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿,實現承包權和經營權分置并行,這是我國農村改革的又一次創新”(《堅持和完善農村基本經營制度》,2013年12月23日,《摘編》53頁)。

      所以,我們構建現代農業經營體系,不能改變農村土地集體所有的性質,不能改變農民家庭承包的基礎性地位。“三權分置”的制度安排表明農民承包耕地流轉給其他經營主體不影響農民家庭承包權益,同時也表明,農民將承包耕地的生產活動托管給社會化服務組織,由社會化服務組織替農民種地也不影響農民家庭承包權益。

      總書記提出的“三權分置”的重要思想和制度安排,為加快新型農業經營體系建設開創新局面。農民家庭拿到了承包耕地,農民是不是應當親自把地種好呢?在“三權分置”條件下,農民的承包地是不是由自己種不影響農民的承包權益,農民可以流轉給其他農業經營主體如農戶、合作社、家庭農場、農業企業來種,農民也可以將種地的事情托管給社會化服務組織,這都不影響農民家庭的承包權益。

      二、現代農業經營體系的基本構架

      在堅持農村基本經營制度基礎上,即堅持農村土地集體所有、堅持家庭承包經營基礎性地位和實行“三權分置”基礎上,以解決好新時代條件下地怎么種為導向,是構建新型農業經營體系的基本原則,也是我們評判農業經營體系建設成效的標準。

      習近平總書記早在2013年就已繪就了現代農業經營體系的藍圖。他指出,“要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式,落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權,加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系”(《堅持和完善農村基本經營制度》(2013年12月23日),《摘編》第51頁)明確了現代農業經營體系的基本要素和功能定位、發展方向。

      2014年12月,總書記再次指出:“要加快創新農業經營體系,解決誰來種地問題,發展適度規模經營。農民的地農民種是必須堅持的基本取向,要鼓勵發展種養大戶、家庭農場、農民合作社。家庭經營在相當時期內仍是農業生產的基本力量,要通過周到便利的社會化服務把農戶經營引入現代農業發展軌道。”(《加快轉變農業發展方式》(2014年12月9日,《摘編》第92頁),事實上是指出了我國農業主體部分的現代化路徑是“家庭經營+農業社會化服務”。

      在2016年,習近平總書記又指出,“加快構建新型農業經營體系,推動家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展,提高農業經營集約化、規?;?、組織化、社會化、產業化水平”,明確了各類經營方式共同發展的基本方針。

      現代農業經營體系建設的第一項任務就是維護農戶家庭經營,這是現代農業經營體系的基礎。在實踐中,農戶家庭經營主要有兩種形態,一種形態是小農戶,另一種形態是家庭農場。

      現代農業經營體系的第二項任務是強化合作和聯合,這在現代農業經營體系中發揮“紐帶”作用。在實踐中,發揮聯合與合作作用的主要組織形態為合作社、集體經濟組織。合作社不但是農戶之間的聯合合作紐帶,同時也是農戶與其他農業經營主體和服務主體之間聯合合作的紐帶,比如農業產業化聯合體,就是“家庭農場+合作社+產業化龍頭企業”;很多社會化服務組織服務農戶,并不直接與農戶對接,而是與合作社對接。近些年來,農村集體經濟組織發揮合作和聯合紐帶作用越來越大,比如很多農業企業和社會化服務組織是通過農村集體對接農戶的。

      現代農業經營體系的第三項任務是發展社會化服務,社會化服務在現代農業經營體系中發揮“支撐”作用。從這些年情況看,農事作業的很多工作都是由社會化服務組織完成的,社會化服務在農業經營體系中的“支撐”作用越來越明顯。

      關于經營方式,總的原則是因地因時和因產業產品制宜,以農民滿意不滿意為標準。習近平總書記在2013年指出,“這些年,在創新農業經營體系方面,廣大農民在實踐中創造了多種多樣的新形式,如專業大戶、家庭農場、專業合作、股份合作、農業產業化經營等。在糧食等大田作物的生產上,適度規模經營的家庭農場,加上比較完備的農業社會化服務體系,形成了耕種收靠社會化服務、日常田間管理靠家庭成員的經營模式。從各地實踐看,各種經營主體、各種經營形式,各有特色、各具優勢,在不同地區、不同產業、不同環節都有各自的適應性和發展空間,不能只追求一個模式、一個標準。要根據各地實際、根據不同農產品特點,讓農民自主選擇他們滿意的經營形式”。讓農民選擇經營方式,就是由市場選擇經營方式 ,因為農民就是市場主體,當然這種選擇在實踐中往往是合作各方的共同選擇,但農民如果不滿意,就一定不是可行的經營方式。

      三、現代農業經營體系的主要建設方向

      (一)我國農地的三種基本經營耕作模式

      現代農業經營體系建設的目標導向是為了解決好地怎么種問題,因此體系的建設方向應當著眼于適應和對接農業經營耕作模式演化和發展,提升農業經營水平。在“三權分置”條件下,我國農民目前的農地基本經營耕作模式有三種:

      一是自種,即農民在自己承包耕地上自己經營自己耕種。自種模式是1978年農村實行家庭承包責任制所確立起來的模式。針對這種模式,我們的工作重點是提升農戶耕種能力和水平,搞好服務。二是流轉,農民把承包耕地流轉給新型經營主體,不再耕種,也不再經營。流轉模式是家庭承包責任制確立之后,農民因種不了、種不好等各種原因放棄耕種經營之后在實踐中所形成的一種模式。針對這種模式,我們的工作重點是維護好農戶土地承包權和經營權流轉權益,加快新型農業經營主體發展。三是托管,農民在承包耕地上自己經營,但不再全部完成作業環節,而是將全部或部分作業環節委托給社會化服務組織完成。這種模式是黨的十八大之后,為了解決流轉費用較高帶來的經營風險等各種問題,由農民群眾和社會化服務組織共同創立的模式,是新時代農業經營領域的重大創新。針對這種模式,我們的工作重點是加快發展農業生產性服務業,大力推廣農業生產托管,走服務規模經營之路。以上總結見下表。

      “自種”模式、“流轉”模式和“托管”模式是我國農地經營耕作三種基本模式。在實踐中,還存在三種基本模式疊加而成的混合模式,比如農戶自種模式,也離不開社會化服務,有時把一個或幾個環節托管給社會化服務組織,社會化服務組織服務農戶也不是只有“托管”一種模式,這樣就形成了“農戶自種+托管或其他服務方式”的模式;應當指出,雖然農業生產托管模式不是唯一服務模式,但卻是最具有時代價值、最具有政策引導價值的服務模式。再如,新型農業經營主體流轉土地從事規模經營,也不一定自己完成全部農事作業環節,而是將其中一個或幾個作業環節委托給社會化服務組織,形成了“流轉+托管”模式,等等。

      以下按照自種、流轉和托管三種經營和耕作模式分述現代農業經營體系的建設方向。

      (二)“自種”模式重點在于提升農戶家庭農場經營能力、新型農業經營主體帶動能力和農業社會化服務水平

      農戶家庭與土地的關系,主要體現在三個方面,一個是承包,一個是經營,一個是耕種。農戶家庭有了承包權,取得耕地,可以經營,也可以不經營。農戶自己經營的,可以自己種,也可以自己不種,而是由別人代種。筆者認為,維護好農戶家庭經營主要指自己經營、自己耕種的那部分農戶,就是我們通常所說的小農戶和家庭農場。

      習近平總書記十分關心普通農戶的經營問題。他說,“創新農業經營體系,不能忽視了普通農戶。要看到的是,經營自家承包耕地的普通農戶畢竟仍占大多數,這個情況在相當長時間內還難以根本改變。還要看到,有不少地方的農戶,因自然條件限制,生產生活即使只能解決自身溫飽問題,那也是對國家作出的貢獻”(《堅持和完善農村基本經營制度》(2013年12月23日),《摘編》第55頁)。他還說,“我國小農生產有幾千年的歷史,‘大國小農’是我們的基本國情,小規模家庭經營是農業的本源性制度。人均一畝三分地、戶均不過十畝的小農生產方式,是我國農業發展需要長期面對的現實”,他進一步指出:“還要看到,小農生產在傳承農耕文明、穩定農業生產、解決農民就業增收、促進社會和諧等各方面都具有不可替代的作用”,要求“發揮新型農業經營主體帶動作用,培育各類專業化市場化服務組織,提升小農生產經營組織化程度,改善小農戶生產設施條件,提升小農戶抗風險能力,扶持小農戶拓展增收空間,把小農戶引入現代農業發展軌道”(《走中國特色社會主義鄉村振興道路》(2017年12月28日),《摘編》第62頁)。

      關于發展家庭農場,習近平總書記在2018年9月21日十九屆中央政治局第八次集體學習時的講話中指出:“當前和今后一個時期,要突出抓好農民合作社和家庭農場兩類農業經營主體發展,賦予雙層經營體制新的內涵,不斷提高農業經營效率”(《摘編》第64頁)。

      (三)“流轉”模式重點在于保護農戶土地經營權流轉權益和提升新型農業經營主體經營能力

      對于那些擁有土地承包經營權但不愿意經營的農戶家庭,可以將承包地流轉給其他經營主體,包括家庭農場、合作社經營、農業企業和集體經營組織等。

      習近平總書記強調,“推動土地經營權有序流轉,是一項政策性很強的工作。要把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的度,要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應,與農業科技進步和生產手段改進程度相適應,與農業社會化服務水平提高相適應,不能片面追求快和大,不能單純為了追求土地經營規模強制農民流轉土地,更不能人為壘大戶。要尊重農民意愿和維護農民權益,把選擇權交給農民,由農民選擇。”(《堅持和完善農村基本經營制度》(2013年12月23日),《摘編》第54頁)。他還強調:“要尊重農民意愿,堅持依法自愿有償流轉土地經營權,不能搞強迫命令、不能搞行政瞎指揮”(在中央全面深化改革領導小組第五次會議上的講話(2014年9月29日),《人民日報》2014年9月30日,《摘編》第56頁)??倳浀闹匾撌鲋赋隽送恋亓鬓D與社會發展歷史進程的相互關系及其復雜性,突出強調了農民在土地流轉中的主體地位,突出強調了不準干預農民流轉承包耕地,突出強調了維護農民市場主體地位、維護農民自主權和合法權益。

      那么,在土地經營權流轉過程中,政府的作用是什么呢?習近平總書記指出:“要完善農村土地經營權流轉政策,搞好土地承包經營權確權登記頒證工作,創造良好的流轉環境”(《加快轉變農業發展方式》(2014年12月9日),《摘編》第57頁);“要加強土地經營權流轉管理和服務,推動土地經營權等農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”(《堅持和完善農村基本經營制度》(2013年12月23日),《摘編》第55頁)??梢?,政府的作用是界定好承包經營權權利邊界,建設好土地經營權流轉市場,維護好農民利益,而不能干預土地經營權流轉。

      在流轉耕地的用途管制方向,習近平總書記特別強調不能出現耕地非農化和非糧化問題。他說“公司和企業租農地,要有嚴格的門檻,租賃的耕地只能種地搞農業,不能改變用途,不能搞旅游度假村、高爾夫球場、農家樂,不能蓋房子搞別墅、私人會所,不能違規搞非農建設。當然,耕地也不能都搞成果園、花卉園、菜地,那樣的話經濟效益是上去了,但保谷物、??诩Z就落不到實處了”(《堅持和完善農村基本經營制度》(2013年12月23日),《摘編》第55頁)。

      (四)“托管”模式重點在于加快農業生產性服務發展和加強服務質量監管

      對于那些擁有耕地承包經營權、愿意經營但又不愿意或自己難以完成部分或全部農事活動的農戶家庭,引導其接受農業社會化服務。

      習近平總書記指出,“我國人多地少矛盾十分突出,戶均耕地規模僅相當于歐盟的四十分之一、美國的四百分之一”,“這樣的資源稟賦決定了我們不可能各地都像歐美那樣搞大規模農業、大機械作業,多數地區要通過健全農業社會化服務體系,實現小規模農戶和現代農業發展有機銜接。”突出強調發展社會化服務在實現小農戶和現代農業有機銜接中的重要作用。

      習近平總書記同時也指出了家庭農場發展與社會化服務的關系。他說:“在糧食生產等大田作物生產上,適度規模經營的家庭農場,加上比較完備的農業社會化服務體系,形成了耕種收靠社會化服務、日常田間管理靠家庭成員的經營模式”(《堅持和完善農村基本經營制度》(2013年12月23日),《摘編》52頁),充分肯定了“家庭農場+社會化服務”的經營模式。

      在實踐中,農業社會化服務與小農戶和家庭農場兩種家庭經營形態的對接方式就是服務方式。在當前,最具有時代意義的對接方式,或說是把小農戶引入現代農業軌道的主要方式是農業生產托管。所謂農業生產托管,就是農戶和其他農業經營主體在不流轉土地經營權的條件下,將農業生產部分或全部作業環節委托給社會化服務組織來完成的經營方式。比如山東的土地托管、江蘇的聯耕聯種、湖北的代耕代種等各種模式都屬于農業生產托管范疇。

      四、加快構建現代農業經營體系的政策措施及成效

      目前加快構建現代農業經營體系的政策框架已基本形成,并取得重要成效。

      在提升小農戶能力方面,2019年2月中辦國辦發布《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》。文件指出,“當前和今后一段時期,小農戶家庭經營將是我國農業的主要經營方式”,要求“認清小農戶家庭經營在很長一段時間內是我國農業基本經營形態的國情農情”。文件還提出了服務小農戶、提高小農戶、富裕小農戶、維護小農戶權益、實現小農戶與現代農業發展有機銜接等一系列政策措施。

      在推進家庭農場發展方面,2014年原農業部制發了《關于促進家庭農場發展的指導意見》,開啟了推動家庭農場發展的新航程,截至2018年底,全國納入農業農村部門家庭農場名錄的家庭農場數量達到近60萬家,比2013年增長4.3倍;家庭農場經營土地面積1.62億畝,銷售農產品產值1946億元,平均每個家庭農場30.7萬元。針對家庭農場發展中存在的認定標準偏高、一些地區認定規模偏大以及家庭農場經營壓力較大、財政支持力度不足等問題,2019年9月,農業農村部會同有關部門制發了《關于實施家庭農場培育計劃的指導意見》,在政策、管理和服務等各個方面加大了對家庭農場發展的支持力度。

      在發展農業社會化服務方面,2017年8月,農業部、財政部會同發展改革委制發《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》,就推進農業生產性服務業發展做出了全面部署,要求圍繞農業產前、產中、產后全過程,大力發展市場信息、農資供應、綠色技術、廢棄物資源化利用、農機作業、初加工、市場營銷等多元化多層次多類型農業生產性服務。2017年9月,農業部辦公廳印發了《關于大力推進農業生產托管的指導意見》,要求各地根據因地制宜原則,確立在當地重點支持開展托管的農產品品種、托管環節、托管模式以及重點支持的服務規模經營形式,采取市場化推進結合政策支持的辦法,大力推廣各種類型的農業生產托管。從2017年至2019年,中央財政三年共安排110億元支持以開展農業生產托管為主的社會化服務。截至2018年底,從事生產托管的服務組織達到37萬家,以綜合托管系數計算的農業生產托管面積為3.64億畝,其中托管服務小農戶達到4630萬戶。隨著生產托管服務的開展,農業生產服務標準體系逐步建立,農業生產服務業行業管理逐步得到加強。

      在農民合作社規范提升和發展方面,截至2019年1月底,全國依法登記的農民合作社達218.2萬家,產業涵蓋糧棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要產品生產,有8.5萬家農民合作社擁有注冊商標,4.7萬家農民合作社通過了“三品一標”農產品質量認證。農民合作社成員80%以上是普通小農戶。農民合作社成為組織小農戶、幫助小農戶推進規?;瘶藴驶a經營的重要力量。針對農民合作社發展中出現的一些問題,如不夠規范、質量不高、指導服務不足問題,農業農村部門開展了農民合作社規范提升行動,從提升規范化水平、增強服務帶動能力、開展“空殼社”專項清理、加強試點示范引領、加大政策支持和強化指導服務等七個方面,加快推進農民合作社健康發展,力爭到2022年,各級示范社達到20萬家,農民合作社質量實現普遍全面提升。

      此外,近些年來,在壯大農村集體經濟和大力發展農業產業化方面也出臺了系列政策措施,取得了明顯成效,對于加強農業經營體系建設、推進農業現代化起到了十分重要的作用。


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    責任編輯:朱梓滎
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